Война без видимой линии фронта.
Всякая реформа в управлении ведет к возрастанию бюрократизма. Петр Великий, сам крупный реформатор, постигая закономерности жизни по ходу дела, к сожалению, еще не знал этого фундаментального утверждения. И вот, доведенный до крайности жалобами на произвол своих чиновников-бюрократов, взял да и издал 20 января 1724 года весьма примечательный указ, гласивший: «Всем подчиненным, как в Сенате и Синоде, так и во всех коллегиях, канцеляриях и во всех местах всего государства, где какие дела отправляются, быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели, что противно, того отнюдь не делать, под наказанием, яко преступнику указа, но должно командиру своему тайно объявить, что то противно указам, а ежели не слушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает...»
Так 265 лет назад была сделана первая в государстве Российском попытка юридического наступления на стремительно набиравшую силу бюрократию. «Командиры бюрократии» отреагировали быстро и перешли в контратаку, выработав, говоря словами одного из героев М. Е. Салтыкова-Щедрина, рекомендации «како в благопотребное время на законы наступать надлежит» и «како таковым благопотребным на закон наступлениям приличное в законах же оправдание находить». Нечего и говорить, что полководец-победитель, герой Полтавы, самодержец и дипломат потерпел в этой битве жестокое поражение. А юридическая «война» продолжается до сих пор.
И до сих пор слышны призывы издать антибюрократический закон, судить за бюрократизм, беспощадно применять «юридическое оружие» — так сказать, «патронов не жалеть!». Но давайте поразмышляем — возможно ли это? И самое главное — нужно ли?
Наиболее показательной попыткой сделать так, чтобы за бюрократизм можно было не только судить, но и посадить, оказалось введение в Уголовный кодекс Украинской ССР 1927 года статьи, предусматривающей ответственность за бюрократизм. Определяла она его так: «Бюрократизм, т. е. формальное отношение к исполнению служебных обязанностей, обнаружившееся в игнорировании государственных или общественных интересов, или порождающее волокиту или аппаратную замкнутость в разрешении вопросов, игнорирующую контроль широких масс, а равно пренебрежительное и невнимательное отношение к трудящимся». Формулировка действительно очень неплохая, но для того, чтобы судить (и осудить), все-таки слишком расплывчатая. Судьи должны точно установить наличие или отсутствие состава преступления, а признаки этого состава не выдерживают столкновения с имеющимся на любой случай жизни совершенно законным нормативным актом.
Дело в том, что бюрократы имеют постоянный и прямой доступ к формированию законодательства, нормотворчеству. Они заранее и специально закладывают в законы своеобразные «мины» — пробелы или нечеткости, которые потом потребуется восполнять и уточнять в подзаконных нормативных актах — постановлениях, приказах, инструкциях. Таким «благопотребным на закон наступлением» можно не только исказить смысл закона, но и сделать его прямо противоположным, да еще и найти этому «приличное в законах же оправдание».
Поэтому надежды на использование исключительно «юридического оружия» заранее обречены на неудачу: это будет борьба законодательства с законодательством, то есть, по существу, борьба закона с самим собой. По этой причине юридическое анти бюрократическое конструирование оказывается малоэффективным. Да и вообще чисто правовых мер борьбы с бюрократизмом существует немного. Что же это за меры?
Прежде всего, надо реально использовать установленные законом права вышестоящих органов по отношению к нижестоящим. Речь идет о систематическом контроле, за деятельностью подведомственных организаций, отмене неправильных решений, привлечении к ответственности и т. д. А чтобы контроль был достаточно действенным, к нему надо привлекать как правоохранительные органы, так и общественность.
Далее. Необходимо создать правозащитный механизм, обеспечивающий реальную возможность оспорить решение органа управления и устанавливающий ответственность за принятие решения, приведшее к существенному ущербу, включая устранение этого существенного ущерба за свой счет.
Целесообразно ввести возможность судебной коррекции управленческих актов в случаях, если: нарушается действующее законодательство; принято явно неразумное решение; произошел резкий немотивированный отход от общепринятой практики; допущено отклонение от целей закона.
Нужен также точный набор правовых запретов и ограничений, например, запрет занимать долее определенного срока руководящие должности, установление границ действий должностных лиц (не пресловутые должностные инструкции, а четкие пределы, в которых данное должностное лицо может действовать по своему усмотрению) и другие. Очень полезен будет закон о государственной службе. Нормативное установление функций и задач каждого конкретного аппарата должно производиться только извне, а не самим аппаратом.
Дебюрократизация напрямую связана и с защитой прав человека. Нормативные акты, касающиеся конкретизации конституционных прав граждан, должны приниматься только союзными и республиканскими органами общей компетенции, дабы исключить ведомственный произвол.
Но, пожалуй, самое главное — это создание законов, как выражаются юристы, прямого действия, то есть не требующих ведомственной доработки и корректировки. К сожалению, ни один из принятых на летней сессии Верховного Совета СССР законов не является актом прямого действия. Все они требуют соответствующих решений правительства, разъяснений министерств и ведомств. А ведь именно законы прямого действия являются наиболее эффективным правовым средством борьбы с бюрократизмом. Анти бюрократическое законодательство способно решить только одну задачу — выбить из-под бюрократизма нормативно-юридическую опору.
